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拜登将发布对华投资禁令 美中“脱钩”的最后一步?

本文来源:美国之音

美国总统拜登在白宫签署行政命令,禁止美国个人与被俄罗斯承认为独立的乌克兰东部两个分离地区之间的贸易和投资。

(资料照片,2022年2月21日)


美国总统拜登预计将于5月19日至21日在日本广岛召开的七国集团(G7)峰会前后签署一项备受瞩目的行政命令,即限制美国对中国某些高科技领域的投资。这将是拜登政府继去年10月实施对中国高级半导体和芯片制造设备的出口管制措施以来采取的又一举措,目的是限制中国获得可提高其军事力量技术的能力。


分析人士认为,这项行政命令的出台有助于填补美国一个主要的监管缺口,即建立起一个筛查出境资本的机制。在此之前,美国财政部下设的美国外国投资委员会(CFIUS)和美国商务部的工业与安全局(BIS)分别监管外国实体对美国的投资与并购和美国产品和技术的出口管制。


行政命令旨在保护国家安全


这项行政命令主要涵盖先进半导体、人工智能和量子计算,但很可能不包括生物技术。奥尔布赖特石桥集团(Albright Stone Group)负责中国与科技政策的高级副总裁保罗·特廖洛(Paul Triolo)在一封给美国之音的电子邮件中表示,拜登总统行政命令建立对外投资审查机制的举措是为了配合现有的出口管制和其他相关措施,同时也是为了确保得到《芯片法案》(CHIPS Act)资助的企业不会将获得的资金投资到中国,其主要目的是防止中国将尖端技术用于军事现代化。


他写道:“美国官员认为,小范围地限制美国投资者资助特别先进的与计算相关技术的发展,应该是美国减缓中国发展这些能力的整体努力的一部分,他们认为这些能力可以促进中国的军事现代化进程。”


自上任了两年多以来,拜登政府已经针对中国的高科技领域采取了一系列行动,包括加强半导体出口管制,并将几十家中国公司列入美国商务部的实体名单,要求这些公司在购买美国技术时必须获得特别许可。出于对供应链漏洞的担忧,华盛顿还加紧行动,希望摆脱对中国关键稀有矿物质的依赖。



美国国家安全顾问杰克·沙利文上月(4月27日)在华盛顿智库布鲁金斯学会(Brookings Institution)发表演讲时再度强调,华盛顿的这些举措完全是出于国家安全考量,目标仅限于最高端和最先进的技术出口。他还说,拜登政府正在寻求“负责任地管理竞争”,并在粮食安全和气候等领域尽可能地与北京展开合作。


在那之前,美国财政部长耶伦发表拜登政府对美中经济关系愿景的讲话时也表达了类似的观点,强调美国的国家安全利益要优先于经济利益。她表示,美国对中国采取的有针对性的限制措施的目的不是遏制中国的发展,也不会利用这些手段来获得经济上的优势,而是出于美国对自身安全和价值观的关切。她还表示,美国不寻求与中国脱钩,称全面脱钩的后果对两国来说都是灾难性的,也会给世界带来不稳定。


彭博社5月8日的报道说,拜登政正努力安抚盟友--美国并不谋求与中国经济的长期断裂或“脱钩”。预计美国财长耶伦将在本周赴日本出席七国集团财长会议上传达这一信息,拜登总统亦会在本月晚些时候参加G7领导人峰会时传达这一信息。


行政命令针对企业投资,也涉及私募和风投


预计新行政命令所针对的投资主要是企业投资,但也涉及到私募股权和风险投资,以及某些形式的技术转让和合资企业,目标将集中在先进半导体和设备、人工智能(主要是与监控有关的人工智能应用,如面部识别等)和一些量子计算相关技术,但不包括常见的在华资产组合投资。


战略与国际研究中心(CSIS)贸易与技术项目主任和高级研究员艾米莉·本森(Emily Benson)对美国之音说:“我的理解是,它(行政命令)将会涵盖积极投资,比如直接资本流入可能具有国家安全影响的目标部门。因此,我相信这意味着,比如对中国人工智能领域某家公司的直接投资,假设这项涉及美元的交易最终可能被用于反对美国的外国军事用途。”


本森表示,目前看来,新行政命令将只是监管出境投资的第一步。政府在获得各方提交的相关交易数据后,可能会有下一步的行动,未来受限制的技术领域范围可能还会扩大。


拜登政府内部存在分歧


拜登政府内部就有关限制美国对中国高科技领域投资的讨论已经持续了一年多之久,主要是权衡界定投资限制的范围。据美国政治新闻网站Politico报道,拜登审查美国对华投资的行政命令原本预计在去年定稿。但这一行动被推迟了,原因是白宫国家安全委员会的官员与财政部就行政命令应针对哪些中国行业存在分歧,以及政府是否应有权阻止美国在中国的商业交易,还是只能对其进行监督。


奥尔布赖特石桥集团的特廖洛表示,负责落实行政命令的美国政府机构,主要是财政部和商务部,所面临的挑战是明确界定所涵盖的技术范围,以及对投资等事项的定义。


他说:“虽然半导体技术长期以来一直受到出口管制等方面的制约,但以人工智能为例,它是一个广泛的类别。人工智能是一种使能技术,被中国公司广泛使用,有关讨论一直围绕着如何定义人工智能,以及人工智能的哪些具体应用是值得关注的。”


此外,在投资相关交易方面,如何定义“美国人员”也一度存在重大争议。例如,关于是否包括利用美元资金投资于该行政命令将涵盖的技术领域的外国投资者,一直存在争议。关于如何处理来自美国大型被动投资者的投资,如养老基金和大学捐赠基金可能通过海外私募股权或风险投资公司进行的投资,也存在重大争论。


美国官员也一直关注中国对生物技术的利用,但至少在现阶段,拜登总统的行政命令没有包含对这个领域投资的限制。


战略与国际研究中心的本森表示,美国财政部不希望行政命令给美国投资者和企业带来不适当的负担。“一个悬而未决的问题是,随着时间的推移,这是否有可能冷却对跨境投资的热情,”她说,“有很多的被动投资,例如退休基金,养老基金与中国市场有很大关系,这种新的监管制度是否会鼓励华尔街的美国公司寻找其他地方,将他们的资本转移到第三市场,这真的是未知数。”


彭博(Bloomberg)专栏作家、乔治梅森大学经济学教授泰勒·考恩(Tyler Cowen)也表达了类似的担忧。他认为行政命令的打击面可能会超出预期。


他在4月30日发表的专栏文章中写道,“半导体和人工智能是目前相关的两个主要类别,已被纳入越来越多的产品中。能否要求投资者对每个关联公司和合资企业进行尽职调查?他们怎么能确定自己的投资不会直接或间接为中国的人工智能服务?而更有可能的是,许多投资者将干脆就不碰触中国(投资)。”


考恩认为,与其限制资本的自由流动,不如把注意力放在通常伴随着资本的技术和专业知识。他建议,“美国最好将资源用于限制中国的间谍活动,或升级美国的供应链和武器系统。当涉及到与中国的关系时,阻止其获得关键的武器系统应该是优先事项。”


美中脱钩趋势或加剧?


北京料将对拜登政府限制美国对华投资的新行政命令作出消极回应,但目前还不清楚是否会采取任何具体反制措施。


根据美国经济分析局(Bureau of Economic Analysis)的数据,截至2021年底,美国企业对中国的累计总投资金额接近1200亿美元,其中约一半用于制造业,其中对电脑和电子产品的投资额约为128亿美元。


新美国安全中心(Center for a New American Security)科技与国家安全副研究员比尔·德雷克塞尔(Bill Drexel)对美国之音表示,北京采取何种报复措施要取决于他们目前能承受多少经济损失。


他说:“中国总是有一些可以拉动的杠杆,特别是在稀土金属等领域,但有意思的是要看看他们是否会拉动这些杠杆。”


新行政命令预计不会起到立竿见影的效果,其影响力仍需加以时日才能显现,并取决于政策执行的情况,但美国为减少对中国主导的供应链的依赖所做的努力将不可避免地加剧美中“脱钩”的趋势。过去从硅谷流向中国的科技投资近年来已大幅减少,部分原因是华盛顿更加鹰派的对华政策所推动。


“(美中之间)总体上是走在脱钩的轨迹上的,尽管拜登政府一直坚称并不试图脱钩,”德雷克塞尔说:“这将在很大程度上取决于美中关系的走势,但就目前而言,这个趋势仍然是越来越多地经济关系和联系被切断。”

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